摘要：我国《企业破产法》关于重整计划执行监督规定非常笼统，只用寥寥数文做出原则性的规定，这导致重整计划的执行监督在实践中缺乏可操作性，无法将监督机制落实，不利于预防重整计划执行期产生的各项风险，不利于保障重整计划的顺利实施。上述立法模式不尽妥当，实有修正检讨之必要，本文通过对现有相关法律法规的梳理并结合实务情况，在《企业破产法》修订前实现对实务暴露出的问题提供些许解决思路，为立法作出贡献。

关键词：重整计划执行监督 监督权限 监督内容

作者：王岚律师

一、问题引出

在市场经济发展中，为了挽救困境企业，我国在《企业破产法》中引入了破产重整制度。根据《企业破产法》及相关法律规定，重整案件分为两个阶段，第一个阶段为人民法院受理重整程序至裁定重整计划批准之日，称为重整期间； 第二个阶段为人民法院裁定批准重整计划之日至重整计划执行完毕，称为重整计划执行期间。

根据《中华人民共和国企业破产法》第86条第2款及《全国民商事审判工作会议纪要》第114条第3款之规定，重整计划草案被批准是重整程序终止的法定事由，重整计划的批准即意味着司法程序内的重整程序终止，如此导致实践中法院、公众也往往更看重重整企业是否顺利表决通过重整计划，而对重整计划执行期间的情况关注度明显不高，有点本末倒置的意味。

重整计划的执行期间属于相对独立的程序阶段已毋庸置疑，在重整计划表决通过后《企业破产法》上的重整期间已经终止，虽人民法院、债权人、管理人及利害关系人可作为监督主体对债务人执行重整计划的行为进行监督，但由于很多的重整计划对经营方案仅是原则性规定，债务人仍具有较大的经营自主空间。我国破产法虽确立债务人为重整计划执行主体、管理人为监督主体的二元模式，但是对于监督期内管理人具体监督权限、监督义务、监督方式等基本问题却未有明确规定。我国监督机制的不完善导致重整计划的执行过程中出现债务人转移资产、投资人未抽逃投资、重整计划执行失败等情况出现。

二、重整计划执行期管理人监督职权审思

重整计划是债权人、投资人、债务人等各方在破产重整程序内通过协商，达成的具有法律约束力的协议。真正能够拯救破产重整企业的核心在于将书面的重整计划一一落实、顺利实施。但我国目前无论是法律规定上，还是实践中，对重整计划执行及监督机制均存不完善且缺乏可操作性。

重整计划的执行监督主要分为两方面，第一是管理人基于对债务人的监督职责，债务人应按照管理人要求定期或不定期报告重整计划执行情况和财产状况。第二是管理人在监督期内，管理人应当定期向人民法院报告。但由于债务人执行重整计划的过程牵涉主体众多、利益冲突严重，而《企业破产法》除了规定债务人有向管理人报告重整计划执行情况和财产状况的义务之外，并没有对债务人的行为做出其他限制性规定，也没有规定当债务人没有尽到相关义务时所应承担的法律责任，且未明确规定管理人监督权限具体内容，监督范围等，导致实践中产生债务人权限过大、管理人监督流于形式等问题产生。

（一）法律规定不明确

1.监督权限笼统与原则化

《企业破产法》在第89条至92条通过寥寥4条对重整计划执行主体、重整计划监督主体、监督期限、监督报告制度等进行了规定，涉及以下四方面：

（1）管理人有权要求债务人报告重整计划执行情况和债务人财务状况；

（2）管理人应当向人民法院提交监督报告；

（3）管理人有权申请延长重整计划执行的监督期限；

（4）债务人不能执行或不执行重整计划的，管理人有权请求人民法院裁定终止重整计划的执行。

上述四方面即为目前管理人对重整计划执行监督权限，并未涉及管理人监督具体方式，管理人监督义务，管理人未履行监督义务的法律责任等。且根据破产法规定，重整计划批准后，债务人执行重整计划，管理人应当向债务人移交财产和营业事务，可以看出管理人在重整计划执行期间不能积极主动执行重整计划，不能以“监督” 之名行“执行”之实。

2.监督期间义务过于狭窄

《全国法院破产审判工作会议纪要》第三章第9条规定：“在债务人自行管理的重整程序中，人民法院要督促管理人制订监督债务人的具体制度。在重整计划规定的监督期内，管理人应当代表债务人参加监督期开始前已经启动而尚未终结的诉讼、仲裁活动。重整程序、和解程序转入破产清算程序后，管理人应当按照破产清算程序继续履行管理人职责”。上述也仅是对单一事项明确管理人在重整计划执行期间义务，对监督期间财务等相关事项均无明确规定。

（二）实践中管理人监督机制存在问题

     实践中，管理人在重整计划执行期对于监督权限及监督内容一直无统一标准，即监督权限，监督事项，监督措施等，不同管理人监督程序与方式均不同。根据《全国法院破产审判工作会议纪要》的规定，债务人自行管理人重整程序中，管理人应制定监督制度提交人民法院，但对于监督事项也无明确规定。实践中，重整计划执行期管理人监督职责与方式也受到很多限制。

1.管理人无法实质监督：很多破产重整案件中，牵涉股权式投资的重整投资人，其进入重整企业后，拥有绝对的控制权与领导力，对于重整期间事项通常由投资人控制，管理人已经无法对重整企业的事项进行实质监督。

2.管理人自身特性导致无法履行经营事务的监督职责：在重整计划执行期，很多生产型重整企业需要通过回复运营来偿还债务，重整计划中仅约定经营主体、经营范围等事项，对于经营期间具体事务、比如拓展生产线、引入新的生产设备等很多事项无明确规定，债务人拥有很大经营自主权，经营策略等并不是管理人专业与擅长事项，管理人又如何进行监督？

3.管理人监督流于形式：重整计划执行期，管理人通常会向法院提交监督报告，监督事项通常以财务为主，以控制财务来保障对重整企业的监督，但过度控制不排除会影响破产重整企业生产。管理人会以要求债务人提交年度、季度财务预算、财务报告等形式对债务人进行监督，但这些方面仅是表象与单方面的监督。重整计划执行期涉及事项千头万绪，仅从财务进行监督，很难真正实现对重整企业监督。

完善重整计划执行期监督机制的必要性

重整计划的顺利执行能够确保各方利益得到实现，对执行主体的有效监督能够预先预防并控制执行过程中不当行为的出现，因此构建有效的监督机制乃重整计划顺利执行的有效屏障。

（一）重整计划“应然”到“实然”的保障

我国重整计划表决规则为多数人表决通过即约束全体债权人，并不是所有人的利益都在重整计划中得到合理安排，债务人很容易利用自己执行者的天然优势利益，谋求自身利益。

在执行过程中往往会出现未按照重整计划约定进行执行或延期执行等情况，而由于现有监督机制规定的不健全，导致实施效果不尽如人意。重整计划从“应然”到“实然”，需要监督机制在过程中密切监督，若不能充分利用监督机制予以制约，很难保证重整计划能够顺利实施。

（二）权力制约与利益保护的平衡

任何权力都需要制约。因为“一切有权力的人都容易滥用权力”。要防止权力被滥用，就“必须以权力约束权力。”对权力进行有效监督的方法主要有两种，即“以德制权”和“以法制权”，“以法制权”就需要建立相应制度用以约束权力实施。在重整程序中，就需要运用监督机制约束重整计划执行者，以保障其按照重整计划规定实施。重整计划的制定、表决、通过往往是各方利益诉求在重整程序中通过多轮的协商与沟通，最终各方利益达到平衡的体现，顺利执行重整计划是各方所追求的目标。在重整计划执行期，各方利益主体的诉求是相同的，希望能够按照重整计划的规定顺利实施，使企业获得重整，债务获得清偿。但是在实施过程中，各方因法律地位，利益诉求不同又存在利益冲突，因此重整计划执行需要剖明确监督机制予以掣肘牵涉其中利益主体即债务人严格按照重整计划执行，以保障各方利益平衡。

（三）监督职权与内容统一

由于现行相关法律法规对监督职权、范围、内容等未予以明确规定，管理人在实践中监督方式、内容不统一，很难达到监督机制事前预防的效果。对监督机制予以完善，能够事前杜绝与预防不当行为的发生，以保障各方主体的合法权益，并规范管理人的履职行为，使管理人的监督有法可依，有法必依。

重整计划执行期监督机制之构想

管理人科学、有效地监督债务人执行重整计划，不仅关乎整个破产程序的合法性，也关乎管理人实现财产价值最大化目标以及最大化维护债权人根本利益的宗旨原则，更关乎重整计划能否顺利执行。明确管理人监督重整计划执行的内容、职责与权限，具有十分重要的法理与现实意义。企业破产法修改迫在眉睫，通过前文对我国重整计划执行期监督机制的梳理，本文建议从以下四方面完善重整计划执行期间之监督机制。

管理人监督权限与内容之明确

《企业破产法》第八十一条规定，重整计划草案应当包括债务人的经营方案，债权分类、调整与受偿方案，重整计划的执行期限与监督期限等有利于债务的其他方案。因此，有必要针对重整计划内容以及执行期可能发生情况进行全面监督，以确保重整计划沿着重整计划规定严格、高效执行，必须赋予管理人相应监督职权，明确管理人监督权限与内容。

1.赋予管理人监督职权

企业破产法修改中，建议赋予管理人在重整计划执行期间相应职权，明确管理人在重整计划执行期间享有调查权、质询权、人事任免权、聘请第三方对财务进行审计等权利，以确保管理人在重整计划执行期内充分了解重整计划执行情况，保障重整计划顺利实施。但同时，也应对管理人行使上述权利进行限制，即管理人需在报请人民法院同意下进行，并可允许法院征求债务人意见，若债务人有充足理由证明其执行完全符合重整计划内容，且不损害其他方利益的情况下，法院可允许管理人提出的申请。

2.明确管理人监督职责与监督内容

（1）监督职责法定化：根据《企业破产法》相关规定、重整计划的内容及实践经验，建议明确管理人的监督职责，具体包含三方面。第一，管理人按照提交人民法院监督计划向法院报告重整计划的执行情况；第二，对债务人违法或不当行为，及时纠正并向人民法院汇报；第三，对需要延长重整计划执行监督期限的，及时申请人民法院延长监督期限。

（2）监督内容明确化：根据重整计划内容，明确管理人监督内容即债务人执行重整计划的情况，具体为财务状况、经营方案、债权受偿方案、投资协议履行情况等内容，并要求管理人针对重整企业的具体情况，对前述每方面提供具体的监督方案，并报人民法院。本人结合办理案件经验，建议对每方面监督内容管理人尽可能结合重整企业情况向人民法院提交详细监督方面。对经营方案监督：可通过监督印章使用、重大合同签订的监督、人事任免、章程修订等各方面进行全面监督；对财务状况监督，可根据重整企业情况要求重整企业制作季度预算，季度资金使用报告等方式进行监督，同时管理人也可根据重整企业情况，设定债务人资金使用额度；对债权受偿方案，建议以管理人主动作为为主，实践中，目前也均以管理人履行清偿方案为主要操作方式。管理人根据重整计划约定的受偿金额、受偿时间制定分配方案，提交债务人履行并对债务人履行行为进行监督，确保受偿方案如约进行。

管理人监督方式之细化

建议完善管理人监督方式，明确以债务人报告为主，管理人可要求债务人报告频率以及具体报告方式、内容的方式，对于管理人提出要求报告内容，债务人无正当理由必须予以回应。管理人可要求债务人报告内容包括不限于债务人经营人员情况、重整计划执行进度、债务人经营状况（包含重大合同履行情况、经营目标、经营策略等）情况，同时债务人必须对报告内容做出真实性承诺。

责任制度之构建

前述对管理人监督机制权责、内容、方式等予以明确后，可能面临管理人权力过大，若管理人与债务人、投资人等恶意串通，将直接损害债权人的利益，影响重整计划的顺利实施。目前我国《企业破产法》对管理人不当履职行为的追责机制并不完善，仅仅规定了罚款、赔偿责任及刑事责任，并未明确如何认定不当履职等予以明确规定。通过Alpha输入“管理人责任纠纷”进行检索，近三年管理人责任纠纷案件已超过600件，可见管理人履职行为仍需要加以规制。在重整计划执行期间，对管理人监督机制也应构建明确责任制度，以确保管理人合法、高效行使监督权。

1.明确管理人责任制度

对于管理人不履职监督职责或消极履职时，应从以下三方面予以明确管理人责任制度；第一，明确法院更换管理人。债务人、债权人以及其他利害关系人可向人民法院报告管理人未依法履行监督职责行为，查证属实的，人民法院应直接更换管理人；第二，完善行政责任制度。对管理人不当履职行为，明确“双重责任制度”，应由管理人机构及管理人负责人承担责任；第三，完善民事责任制度。因管理人不当履职行为给利害关系人造成损害的，参考《民法典》相关责任制度，明确管理人责任制度，包括不限于损失赔偿责任，返还财产、停止侵害等责任制度，同时对于赔偿制度，也应设立赔偿上限与下限，以督促管理人谨慎、积极履职。

2.明确债权人及相关利害关系人再监督制度

明确赋予债权人及利害相关方在重整计划执行期对管理人监督行为进行再监督，赋予相关方查阅管理人制作监督报告、要求管理人对重整计划执行情况进行公开等权利，以确保管理人积极履行监督职责。同时，在发现管理人未依法履行监督职责时，可向人民法院进行汇报，要求更换管理人、要求人民法院对管理人失职行为进行调查等权利。

五、结语

明确重整计划执行期的管理人监督机制，一方面能够保障重整计划顺利执行，另一方面能够发挥破产重整制度的最大效用，保障司法权威。在 《企业破产法》即将修订的背景下，笔者建议，在后续法律条款的修订中对重整计划执行期的管理人监督机制予以明确，以促进管理人积极履职，发挥管理人应有作用，将破产重整法律效果、社会效果与经济效果落到实处。本文鉴于此，抛砖引玉，望管理人监督机制予以明确。

参考文献

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4.冯伟 衡正：“管理人在债务人重整计划执行程序中的职权分析”，载中国破产法论坛。