作者：李大福 胡孔涛

一、定义

法定机构是指依照法定程序设立、承担公共政策执行职能或者公共服务职能、按照市场化模式灵活自主运作、独立于政府序列之外的公共机构。

二、法律性质

我国的各类机构都需要取得编制和机构代码。从1963年至今，中央编委一直把编制分为行政、事业、企业三种序列。

（一）法定机构不属于现有组织体系

1.法定机构不是行政机关。法定机构具有行政职能，依法行使行政职权，但不在《地方组织法》的调整范围，不具有行政编制，其工作人员并非公务员。

2.法定机构不是事业单位，没有事业单位的编制。

3.法定机构不是企业。法定机构作为法人可以进行企业化、市场化管理，但并不以营利为目的。

（二）法定机构属于新型的公法人

1.法定机构是公法人。在立法上，对法定机构的职权像行政机关的职权一样实行清单管理；在司法上，法定机构的行政侵权与行政机关的行政侵权一样需承担行政赔偿责任。

2.法定机构是专门目的的公共组织，负责特定区域或项目的开发、创新。法定机构不是行政机关，不受行政区划限制；它是法人，可以像其他法人一样将机关设在合作方的任一区域，并在约定的合作区域范围内行使管辖权。

3.法定机构可分为以下三类：（1）业界自治基础上的公共组织，如上海浦东陆家嘴金融城发展局；（2）需要专业判断的公共组织，如深圳国际仲裁院；（3）紧密结合市场需求和技术创新的公共组织，如成都未来医学城管理局。

三、设立的法律依据

当前，我国对法定机构还没有作统一立法，法定机构的依据都是地方性法规、法规性决定、地方政府规章和地方规范性文件。同时，地方对法定机构的探索都获得了国家层面的支持。如成都市人大常委会的决定和成都市政府的规章在规定法定机构前，已获国务院关于“深化政府机构改革，探索设立法定机构”的批复意见。

虽然国家对法定机构持肯定态度，但在立法上除《民法典》认可法定机构为法人外却缺乏统一规定。这主要是因为法定机构刚刚开始探索，实践经验还不够丰富，统一立法的条件尚不成熟。

四、职权职责

（一）行政职权

法定机构几乎都具有行政职权，承担着相应区域内各具特色的创新驱动任务。有的法定机构与辖区内地域性行政机关共存，并不具有地域性行政机关的事权。如《青岛蓝色硅谷核心区管理暂行办法》（2015年规章）第14条规定：“核心区内的公安消防、环境保护、社会保障、市容和环境卫生等社会管理职能由即墨市政府以及市相关部门负责。”有的法定机构辖区内没有相应的地域性行政机关，既要承担特定的创新驱动任务又要承担地域性行政机关的事务。如《天津国家自主创新示范区条例》（2021年）第7条规定，管委会作为在天津滨海高新技术产业开发区履行相应行政管理和公共服务职责的法定机构，“根据市人民政府及其职能部门的授权或者委托，依法管理财政、市场监督管理、人力资源和社会保障、有关地域内土地和规划建设等事务”。

（二）法定机构并非一经成立自然取得行政职权，而是源于授权和委托

1.授权

授权的依据原则上系地方性法规（含法规性决定）。即使法定机构系依据地方政府规章设立，一般也会规定须经地方性法规的授权取得行政权。如《海南博鳌乐城国际医疗旅游先行区管理局设立和运行规定》（2019年规章）第2条规定：“乐城管理局是依照法规规章设立的乐城先行区法定机构，经地方性法规授权，履行相应行政管理和公共服务职责。”

2.委托

法定机构是不以营利为目的从事公共事务管理的组织，可以接受行政机关的委托代为行使行政职权。行政委托按行政职权是否转移为标准，分为事务委托和职权委托。事务委托也就是通常所说的行政委托，以委托的行政机关名义实施行政行为并由其承担法律责任，行政职权并没有从委托的行政机关转移到受委托组织，受委托组织仅取得完成所委托事务的代理权。职权委托则是委托的行政机关将其行政职权通过委托转移到受委托组织，受委托组织以自己的名义实施行政行为并承担法律效果。

五、法定机构的体制机制

（一）法定机构的领导体制

立法上大多规定法定机构归政府领导。如《厦门经济特区两岸新兴产业和现代服务业合作示范区条例》（2014年）第6条第1款规定：“设立示范区管理局，市人民政府领导下开展工作。”

有的规定法定机构归政府专门设立的工作机构或派出机关领导。如《海南陵水黎安国际教育创新试验区管理局设立和运行管理规定》（2020年规章）第2条明确了管理局的法定机构性质，第4条规定：“省政府主要通过海南陵水黎安国际教育创新试验区建设领导小组对管理局进行领导。”

（二）法定机构的组织结构

1.三分制组织结构

按照决策、执行和监督三分制建立的法定机构以青岛蓝色硅谷核心区为代表。根据《青岛蓝色硅谷核心区管理暂行办法》（2015年规章）第7、8、13条的规定，核心区理事会系最高决策机构，负责研究确定核心区的发展战略规划，行使重大事项决策权。核心区管理局作为法定机构，负责执行，对理事会负责。核心区监事会负责对核心区管理局进行监督，对核心区理事会负责。类似的法定机构还有三亚市旅游推广局和三亚市投资促进局。

2.两分制组织结构

有的法定机构只有决策和执行机构，没有监督机构。如《文昌国际航天城管理局设立和运行管理规定》（2021年规章）第3条规定：“航天城管理局由省人民政府直接领导，实行理事会领导下的局长负责制，局长主持全面工作。理事会负责统筹协调、监督和决策重大事项。”这种情况下，对法定机构的监督由决策机构或者外部的政府机关负责。成都市的多数法定机构未设决策机构，而仅仅设立业界咨询机构。

3.一元制组织结构

我国的很多法定机构只是一种执行机构，决策和监督都由领导机关负责，与原来作为派出机关的管委会无异。

（三）法定机构的运行机制

我国探索法定机构就是要借鉴它的市场化或企业化运营的机制，具体表现在三个方面。

1.人事财务的企业化管理

这包括聘用制、职级制、薪酬制，以及激励机制和经费筹措机制等。如《成都市人民代表大会常务委员会关于开展法定机构改革试点工作的决定》（2020年）对法定机构运行机制的要求是实行扁平化管理，建立高效率、专业化的组织体系，建立灵活高效用人机制，实施市场化薪酬制度，探索多元经费投入机制。

2.参与市场活动

这主要表现为进行市场化推介、招商引资和项目建设。如《三亚市人民代表大会常务委员会关于设立三亚市投资促进局的决定》（2020年）规定三亚市投资促进局统筹执行全市招商引资工作，牵头组织全市性重大投资促进活动，做好招商引资企业和项目服务保障，负责招商平台、招商引资信息管理系统建设和管理工作。

3.投资举办企业

《海南省大数据管理局管理暂行办法》（2019年规章）第9条规定：“按照‘管运分离’的原则，省大数据管理局依法组建省大数据运营公司，承担全省电子政务基础设施、公共平台和共性平台的建设运维工作，省大数据管理局履行出资人职责。”《广州市南沙新区明珠湾开发建设管理局设立和运行规定》（2017年规章）第11条第2款规定：“明珠湾管理局可以依法设立企业，从事土地开发、基础设施建设、公共服务配套设施运营、项目投资等业务。明珠湾管理局依法履行出资人职责，所得收益用于明珠湾开发建设和管委会规定的其他用途。”