2026年3月，自然资源部与国家林业和草原局联合发布《关于进一步做好自然资源要素保障的通知》（自然资发〔2026〕38号，以下简称“38号文”）。文件以自然资源要素精准保障为核心抓手，清晰勾勒出我国城市发展模式向系统性转型、内涵式提升迈进的战略方向。特别是第十条“统筹存量和增量建设用地、促进内涵式发展”明确要求：新增建设用地优先保障重大项目建设和民生事业发展，原则上不用于经营性房地产开发。这一核心要求，成为我国城市发展逻辑实现根本性、历史性、方向性转变的重要标志。

从增量扩张转向存量提质，从大拆大建转向有机更新，从规模增长优先转向民生保障为本，城市更新的内涵定位在短时期内实现系统性重塑、整体性提升。本文以38号文为战略视角，系统梳理我国城市更新政策演进脉络，深刻阐释全社会对城市更新理念认知的迭代升级与深化嬗变。

一、概念萌芽期（2019-2020）：从老旧小区改造迈向城市更新战略破题

2019年12月，中央经济工作会议首次提出“城市更新”重要部署，开启我国城市发展转型新征程。彼时，社会各界普遍将城市更新视为旧城改造的迭代升级，工作重心聚焦城镇老旧小区改造。

2020年7月，国务院办公厅印发《关于全面推进城镇老旧小区改造工作的指导意见》，对大力实施城市更新作出系统安排，明确促进城市结构优化、功能完善、文脉赓续、品质提升，打造宜居、韧性、智慧城市的总体目标，划定基础类、完善类、提升类三类改造内容，构建政府引导、居民主体、社会参与的共建共担机制。

这一阶段，城市更新仍以居住环境整治为主要载体，社会各界对于城市更新的认知尚处于外墙翻新、加装电梯、路面硬化等表层化、具象化阶段，尚未完全把握城市更新作为城市治理现代化重要抓手的战略深意。

二、战略确立期（2020-2022）：城市更新上升为国家战略

2020年10月，党的十九届五中全会将“实施城市更新行动”纳入国家中长期发展规划，标志着城市更新由地方探索上升为国家战略、由专项工作上升为顶层部署。2021年3月，“城市更新”首次写入《政府工作报告》，成为国家重点工作任务。

同年8月，住房和城乡建设部印发《关于在实施城市更新行动中防止大拆大建问题的通知》，确立“留改拆”并举、以保留利用提升为主的基本原则，严格划定城市更新四条底线：

1.项目拆除建筑面积原则上不大于现状总建筑面积20%；

2.拆建比原则上不大于2；

3.居民就地就近安置率不宜低于50%；

4.城市住房租金年度涨幅不超过5%。

上述政策传递出明确的发展导向：城市更新并非简单的拆迁改造，更与房地产化发展模式划清界限。以往“拆一片、建一片、卖一片”的粗放开发模式就此退出历史舞台，以“保留利用提升为主”的精细化、微改造、可持续的有机更新路径正式确立。这也彻底扭转了部分地区、部分群众将城市更新与棚户区改造混为一谈，甚至认为只有大拆大建才是真正城市更新的片面认知。

三、试点深化期（2022-2024）：从点状项目推进迈向全域系统治理

2022年起，住房和城乡建设部分三批印发《实施城市更新行动可复制经验做法清单》，北京、上海、广州、深圳等试点城市创新实践为全国提供可复制、可推广、可落地的制度成果与实践样本。

2023年7月，国务院办公厅印发《关于在超大特大城市积极稳步推进城中村改造的指导意见》，明确拆除新建、整治提升、拆整结合三类推进方式，为超大特大城市及城区人口300万以上城市城中村改造提供精准指引、政策遵循与实施路径。

这一发展阶段，城市更新的内涵实现了全方位拓展与系统性升级：其范畴不再局限于单一建筑的修缮维护，而是成为覆盖多领域的综合性城市系统治理工程。更新对象也从危旧楼栋、老旧厂区等单点项目，延伸至完整社区、活力街区等片区级更新单元；更新目标则从改善居民居住条件这一单一维度，升级为完善城市功能、提升城市品质、传承历史文脉、增强城市韧性的多维发展目标。

四、顶层设计期（2024-2025）：城市更新迎来系统性框架

2024年7月，党的二十届三中全会明确要求“建立可持续的城市更新模式和政策法规体系”，为城市更新制度化、法治化建设指明方向。

2025年5月，中共中央办公厅、国务院办公厅联合印发《关于持续推进城市更新行动的意见》，这是我国首个由中央层面出台的城市更新专项政策文件，成为城市更新工作从政策引导阶段迈入制度保障阶段、从各地实践探索升级为全国体系构建的关键节点。文件明确八大重点任务：加强既有建筑改造利用，推进城镇老旧小区整治改造，开展完整社区建设，推进老旧街区、老旧厂区、城中村等更新改造，完善城市功能，加强城市基础设施建设改造，修复城市生态系统，保护传承城市历史文化。同时，文件从实施机制搭建、用地指标保障、投融资模式创新、项目长效运营、法规标准完善等多个维度，为城市更新工作构建起全链条、全方位、全周期的支撑保障体系。

至此，城市更新工作完成了从单一项目到系统性行动、从技术改造到城市治理、从局部探索到全局推进的重大跨越，全社会对城市更新的认知也从拆建对立的二元思维，转向“留改拆”协同推进的系统治理思维。

五、深化落地期（2026年至今）：38号文的里程碑意义

2026年3月出台的38号文，以自然资源要素保障为切入点，推动我国城市更新工作进入深度落地、规范实施、长效运营的全新发展阶段，在我国城市更新政策演进历程中具有里程碑价值。

其一，明确确立存量建设用地优先的发展导向。第十条明确“建立健全新增建设用地与存量建设用地盘活挂钩机制，年度新增城乡建设用地原则上不得超过盘活存量土地面积”，以刚性指标遏制城市“摊大饼”式的外延扩张模式，全面树立起存量优先、以存定增、集约高效的用地发展导向。

其二，进一步强化新增建设用地的民生属性。“新增建设用地优先保障重大项目建设和民生事业发展，原则上不用于经营性房地产开发”，从制度根源上剥离城市发展对土地财政的过度依赖，让城市发展回归公共利益的核心本质，确保城市发展成果更多更公平地惠及全体人民。

其三，优化升级规划审批与要素保障机制。对国土空间规划“一张图”落图落位的国家和省级单独选址项目，由省级自然资源主管部门出具规划许可意见即可先行用地，不再办理用地预审与选址手续，以此大幅提升项目审批效率，为各类重点项目快速落地提供坚实的制度支撑。

其四，精准赋能保障性住房建设工作。明确城中村改造中边角地、夹心地、插花地等零星土地（原则上不超过项目总面积 10%），可用于保障性住房、公用设施营业网点、零售商业等民生保障项目，为我国住房保障体系的完善与落地提供了坚实的用地要素支撑。

六、演变脉络：从“拆建为主”到“以人为本”的价值跃迁

纵观城市更新政策演进历程，贯穿始终的是以人民为中心的发展思想，呈现出从单一到多元、从表层到深层、从粗放到集约的清晰主线。

从更新对象的维度来看：城市更新的覆盖范围从最初的老旧小区改造，逐步拓展至老旧厂区、老旧街区、城中村改造领域，后续又进一步延伸至完整社区打造、城市功能配套、基础设施升级、生态系统修复、历史文脉保护等多个方面，最终形成覆盖城市全要素、全空间、全周期的系统化更新体系。

从更新方式的维度来看：城市更新从以往的大拆大建，转向“留改拆”协同并举；从整体重建转向微更新、微改造的精细化模式；从政府单一主导的推进方式，转向政府、市场、社会、居民多元主体共治的格局，更新实践也更加遵循城市发展的客观规律、充分尊重群众的主体意愿。

从价值取向的维度来看：城市更新从规模增长、土地收益导向，转向以人为本、民生优先、公平与效率兼顾的发展导向；从单纯的开发建设导向，升级为城市治理现代化的核心抓手，实现了发展价值坐标的系统性重塑。38号文作为我国城市更新领域的最新制度成果，全面固化了“存量优先、民生优先”的基本原则，既是对过往城市更新实践的系统总结与高度凝练，更是对未来城市更新发展方向的战略指引与刚性规范。

结语

2019年“城市更新”概念破题，到2026年38号文确立 “新增建设用地原则上不用于经营性房地产开发”，七年间，我国城市发展的底层逻辑、核心动力机制、核心价值目标发生了深刻变革。

城市更新也从单纯的物理空间改造，升华为以人为核心的城市治理现代化系统工程；城市发展方式则从过度依赖增量扩张、片面追求经济增长，转向内涵式、集约化、绿色化、长效化的高质量发展之路。老旧小区改造、城中村整治、保障性住房建设、基础设施补短板成为主阵地，把最好的资源留给人民。38号文不仅是一份聚焦自然资源要素保障的专项政策，更是新时代我国城市发展方向的重要战略宣言。

奋进新征程，城市更新正从政策部署凝聚为社会共识，从专项行动升级为制度体系，从建设工程深化为治理实践。其最终发展目标，是让城市成为人民群众追求高品质生活的美好空间，推动居民从城市更新的“被动接受者”，转变为“主动参与者、全程监督者、共建共享者”，进而构建起人人有责、人人尽责、人人享有的城市治理共同体，在推进中国式现代化的伟大进程中，不断谱写城市高质量发展的全新图景。

 参考政策来源： 

1.《关于进一步做好自然资源要素保障的通知》（自然资发〔2026〕38号），自然资源部、国家林业和草原局，2026年3月

2.《关于持续推进城市更新行动的意见》，中共中央办公厅、国务院办公厅，2025年5月

3.《关于在超大特大城市积极稳步推进城中村改造的指导意见》，国务院办公厅，2023年7月

4.《关于在实施城市更新行动中防止大拆大建问题的通知》，住房和城乡建设部，2021年8月

5.《关于全面推进城镇老旧小区改造工作的指导意见》（国办发〔2020〕23号），国务院办公厅，2020年7月