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民办学校举办者变更的现实困境及优化建议

发布日期:2022-10-12

实践中,民办学校举办者变更中存在部分地区行政机关限制民办学校进行举办者变更,对其作出限制性规定或附加行政许可的前置条件或直接不予办理的现实困境。依据民办教育相关法律法规政策,民办学校进行举办者变更是其法定权利,于法有据。建议民办学校启动非诉沟通程序、进行财务清算前自查和整改、变更协议中明确约定不涉及学校法人财产;建议行政机关完善变更规范体系、细化举办者变更核准程序、规范行政审批程序,两头并进以有效解决民办学校举办者变更难的问题。

关键词:民办学校;举办者变更;合规性;优化变更程序

一、民办学校举办者变更的现实困境

(一)举办者变更制度笼统、受理部门衔接度不够

《中华人民共和国民办教育促进法》(以下简称《民促法》)对民办学校举办者问题仅笼统地规定了原则性一般程序,导致实务中部分行政审批机关和民政部门对民办学校举办者变更事项存在着一些认识上的不一致和偏差,落地的配套规则及实施细则层面,争议较大,而且各地行政机关对举办者变更事项的做法不一,民办学校举办者变更因此遇到各式各样的问题和障碍。举办者变更申请实际办理过程中,民办学校及举办者们需要分两步走,首先需要向行政审批机关申请核准变更,经核准后再向民政登记部门申请变更登记,在这期间,两部门会出现对举办者变更的事项的具体要求不一致的情况,这加剧了民办学校举办者变更的难度。

(二)行政机关限制民办学校进行举办者变更

实践中,为防范民办学校运营中的风险,保障学校师生的权益,有不少地区已经出台了限制民办学校的变更举办者的规定,而有的地方虽然没有出台相关规定,但实际上审批机关也不同意变更,对民办学校举办者变更增加了许多限制性条件。根据民政部于2010年12月27日颁布的《民办非企业单位登记暂行办法》第十二条之规定可知,对于登记为民办非企业单位的非营利性民办学校,部门民政部门存在以“民办非企业单位的变更登记事项仅包含名称、业务范围、活动资金、地址、法定代表人或单位负责人、业务主管单位,不包括举办者”为由,限制性解释认为变更内容不包括举办者变更,认为民办非企业单位举办者出资属于捐资,不享有该组织的所有权。此类情形后续想要变更举办者的话,必须有捐资者再出资,即只能追加举办者,举办者变更只能“A”变更为“A+B”,不能“A”变更为“B”或“B+C”。[1]部分地区的行政审批机关对于民办学校举办者变更一事还存在主体不同而区别化处理的情况,规定“非营利性民办学校不得变更的举办者”或“自然人举办者不能变更为公司”,这给民办学校和举办者们造成了极大的困扰。

(三)民办学校举办者变更存在“一刀切”情况

2019年2月28日下发的《教育部办公厅关于全面开展民办学校规范办学防范化解风险专项行动的通知》(教发厅函〔2019〕33 号),对一些省市地区民办学校举办者变更事项造成了实质影响。该文件要求各省市地区从该文件中的第三条“专项行动内容”规定的八个方面对包括民办学校举办者资质、举办能力、资金实力在内的问题进行研判风险、查找问题、落实监管。该文件的下发后,部分地区的教育行政主管部门、行政审批机关对举办者变更事项的限制存在“一刀切”的情况,对民办学校举办者变更产生一定程度的不利影响。

二、民办学校举办者变更的合规性法律分析

(一)民办学校举办者变更符合法律规定

根据民办教育新法新政之规定可知,民办学校举办者变更是民办学校及其举办者的一项法定权利。《民促法》第五十四条明确规定了民办学校举办者变更的法定程序,民办学校举办者变更,须举办者提出,在财务清算后,经学校理事会或董事会同意后,报审批机关核准。《中华人民共和国民办教育促进法实施条例》(以下简称《民促法实施条例》)第十二条、《民办非企业单位登记管理暂行条例》(以下简称《民办非登记条例》)第十五条第一款以及《四川民办学校分类登记办法》第二十条第一款、第二款进一步对民办学校举办者变更作出较为细化规定,民办学校的举办者变更应当遵循法定程序,变更不涉及学校的法人财产;举办者变更符合法定条件的,审批机关应依法予以办理。

以上内容都说明民办学校的举办者依法可以变更,其并不区分是非营利性民办学校还是营利性民办学校,无论是何种类型的民办学校都可以变更学校的举办者。对继任举办者也不存在限制,只要符合民办学校举办者的身份要求,在没有其他特殊的限制或禁止性规定的情况下,自然人举办者依法可以变更为公司。

(二)增加举办者变更的限制条件不符合《行政许可法》规定

依据《民促法》第五十四条的规定,对于民办学校的举办者来说,申请举办者变更是一项得到法律认可且可以依法行使的权利;对于审批机关来说,审批举办者变更是一项应履行的法定职责。由此也可以看出,民办学校的举办者变更属于行政许可事项。

依据《行政许可法》第十六条以及第十七条之规定可知,第一,行政许可原则上由“法律”设定,这里的“法律”是狭义的“法律”概念,仅指由全国人民代表大会及其常务委员会制定的规范性法律文件,宪法除外;[2]第二,行政法规、地方性法规、规章仅可在其上位法对相关行政许可事项未做出规定时,才可设定行政许可;第三,行政法规、地方性法规、规章可在其上位法之下对行政许可事项的具体实施做出细则性规定,但不得另行增设行政许可;第四,法规和规章对具体实施行政许可所做出的细则性规定,不得增设违反上位法的其他附加条件。

相关审批部门要求民办学校举办者变更时,原举办者不能直接退出,而是要求保留原举办者的同时、增加新举办者,部分省市区审批机关同时要求增加开办资金才能办理相关的举办者变更手续。该理解存在对《民促法》和《民促法实施条例》中所提的“变更”一词的限缩性解释,对“变更”的理解应进行字面解释和文义解释,按照法律条文字面的通常含义和文法规则分析法律的语法结构,文字排列和标点符号等,以便准确理解法律条文的基本含义。对于“变更”的理解,不应局限于A变更为A+B的形式,也可以是A 变更为B、A变更为A+B、A变更为B+C等等,这些都属于“变更”的字面意思范围,如果对“变更”强行做只能A变更为A+B的解释,显然与《民促法》和《民促法实施条例》的立法精神不符,也不利于维护民办学校的合法权益。

(三)民办学校举办者变更符合法定条件和程序,行政审批机关应予以核准

根据《民促法》第五十四条及其他相关法律法规[3]的内容可知,民办学校需要进行举办者变更时,应当严格履行法定的程序。即应由举办者先向审批机关提出变更申请,然后需要委托有资质的会计事务所按《民促法》《四川民办学校分类登记办法》对举办者变更前学校的资产、债权、债务、财务收支状况进行全面财务清算,并且学校的理事会或董事会应当对举办者变更事宜作出同意的决议文件,现有举办者与继任举办者签订《举办者变更协议》后,最后正式向审批机关提交举办者变更的申请报告,并将财务清算报告、学校理事会或董事会的相关决议文件、《举办者变更协议》以及审批机关要求提报的其他材料一并提交给审批机关。

行政审批机关收到举办者提交的申请材料后,应根据《行政许可法》第三十四条以及第三十八条的规定,对申请材料进行审查,依法作出准予或不准予的行政许可的书面决定,依法作出不予行政许可的书面决定的,应当说明理由,并告知申请人享有依法申请行政复议或者提起行政诉讼的权利。可见,民办学校举办者变更符合法定条件和程序的,行政审批机关应予以受理和核准。

三、民办学校举办者变更程序优化建议

(一)民办学校拟变更举办者的程序建议

1. 启动非诉沟通程序

若审批机关未禁止举办者变更的,民办学校应当尽快申请变更,以避免之后不能变更的风险;对于审批机关不清楚是否可以变更或未实际审批过变更,以至于不能变更的,民办学校可委托专业人员及时与审批机关就民办学校举办者变更的合规性进行沟通,由专业人员向审批机关阐明举办者变更的合法性与合理性,通过释法说理,打消审批机关的顾虑,以帮助学校实现变更举办者的目的;对于审批机关明令禁止变更学校举办者的,可先与审批机关沟通举办者变更的合法性,如沟通不成而学校又确需变更的,民办学校及举办者们可根据《行政许可法》第三十八条提供的救济方式寻求解决方案。

2.全面财务清算前的内部自查和整改

民办学校举办者出资创办学校,所出资金、资产依法属于学校所有,举办者不再享有所有权。民办学校举办者变更,需要学校进行财务清算,出具学校财务清算报告。即应举办者先向审批机关提出变更申请,然后需要委托有资质的会计事务所按《民促法》《四川民办学校分类登记办法》对举办者变更前学校的资产、债权、债务、财务收支状况进行全面财务清算,制作学校财务报告作为申请材料提交。在举办者变更前,举办者还应该对学校成立后内部组织架构、关联交易、合同管理、资产与财务合规做全面梳理和完善。

 3.变更协议中明确约定不涉及学校的法人财产

举办者变更协议是举办者变更流程中不可或缺的一步,签订一份有效且无争议的举办者变更协议对完成举办者变更、保障举办者权益极为重要。根据新《民促法》及《民促法实施条例》等规定,民办学校对举办者投入民办学校的资产、国有资产、受赠的财产以及办学积累,享有法人财产权;民办学校存续期间,所有资产由民办学校依法管理和使用,任何组织和个人不得侵占,尤其是民办学校举办者变更的,亦不得涉及学校的法人财产;办学许可证是民办学校取得办学资格的证明,不得买卖、出租、出借。可见,该变更协议只能涉及学校举办者身份的变更,举办者无权将属于学校的资产出售或进行所谓 “转让”,也不得约定转让学校办学许可证。因此,建议在签订举办者变更协议时,为避免争议,该变更协议应明确合同标的为转让举办者权益,不涉及学校的法人财产。以此可减少协议被判定无效的风险及因此对举办者和学校带来的不利影响和损失,保障举办者和学校的合法权益。此外,继任举办者要具备相应的身份资质,自然人必须要具备政治权利和民事行为能力、社会组织必须要具有法人资格,否则可能存在协议无法履行问题,对协议双方造成损害。

(二)行政机关变更程序优化建议

1.完善变更规范体系

民办学校举办者变更制度是影响民办学校发展的重要内生变量和决定性因素,在民办学校举办者变更程序中发挥着重要作用。[4]建议相关行政机关在贯彻《民促法》立法精神的前提下,细化民办学校举办者变更的相关规定,对民办学校举办者的类型和程序区别化、明晰化;在《民促法实施条例》的基础上,对民办学校举办者变更类型和程序作进一步明确性的规范,确保涵盖实践中不同的举办者变更类型,对民办学校举办者变更实际情况全面覆盖,为不同类型民办学校举办者变更提供明确的法律依据,以助力民办学校及其举办者依规办学,助力行政机关依法行政。

2.细化举办者变更核准程序

《民促法》就民办学校举办者变更问题做了原则性一般规定。程序本身以一定的实质性价值为基础和内容。[5]按照立法精神,建议相关行政审批部门结合民办学校实际,从有利于操作和执行的角度,进一步完善与细化相应的变更核准程序。[6]在新法新政的引导下,相关行政机关落地的配套规则及实施细则需注重提升举办者变更程序的有效性,不与上位法相违背,对民办学校所涉及的举办者变更问题结合立法精神进行处理,合法合理行政。对“变更”的解读应从立法目的和促进民办学校发展层面出发,进行字面解释和文义解释,不应局限于A变更为A+B的形式,也可以是A 变更为B、A变更为A+B、A变更为B+C等形式。

3.规范行政审批程序

对民办学校举办者变更事项有行政审批权的行政部门,需按照其职权范围合法合理履行其法定职责,既要积极防范民办学校运营中的风险,也要保障正常行使法定权利的民办学校举办者们的合法权益。对于行政机关,在接到民办学校的举办者变更申请报告后,不论是否受理,都应出具书面的答复文件,如果不予受理也应书面写明不予受理的依据和理由,不能仅仅只作口头上的答复。并且在处理该事项的过程中,建议让政府法制部门或政府法律顾问对相关专业问题进行论证,从而避免行政机关自身出现程序瑕疵,防止涉及行政行为不合法不合理的问题,降低引发行政复议和行政诉讼的潜在风险,助力行政机关合法合理行政。

结 语

民办学校进入分类管理期,防范民办学校运营中的风险固然很重要,但与此同时,保障民办中小幼学校正常行使举办者变更的权利同样重要。符合法定条件和严格履行法定的变更程序,民办学校即可进行举办者变更。民办学校举办者变更制度系规范民办学校法治化发展的应有之义,优化民办学校举办者变更程序,对民办学校举办者变更事项作进一步细化规范,是促使民办学校举办者变更环境明确化、法治化的关键。规范民办学校举办者变更工作,不断提升民办学校举办者变更的有效性,促进民办学校的健康发展的同时,行政部门也可避免自身不应有的行政风险。

 

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作者:王春容律师

恒和信合伙人、成都市温江区王府外国语学校法治副校长

 

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作者:杨青青

恒和信实习律师

 

参考文献

[1] 刘永林,刘玉娟.民办高校举办者变更政策:演变历程、实践困境和优化策略[J].浙江树人大学学报(人文社会科学),2021,21(05):8-15.[2] 张光杰.中国法律概论[M].复旦大学出版社,2005.[3]《民促法实施条例》第十二条、《民办非登记条例》第十五条、《四川民办学校分类登记办法》第二十条第一款、第二款以及《行政许可法》第三十四条、第三十八条。[4]贺武华,高金岭.高等教育发展的制度变迁理论解释[J].江苏高教,2004(06):24-27.[5] 季卫东.法律程序的形式性与实质性——以对程序理论的批判和批判理论的程序化为线索[J].北京大学学报(哲学社会科学版),2006(01):109-131.[6] 刘鑫,翟常秀.治理现代化背景下山东省民办高校举办者及变更研究[J].当代教育实践与教学研究,2020(12):104-106.